Изменение градостроительных требований на разных этапах инвестиционной стадии строительного проекта

Вопрос, связанный с потенциальной возможностью изменений градостроительных требований до момента ввода объекта капитального строительства («ОКС») в эксплуатацию, является для застройщиков одним из наиболее значимых, поскольку несоответствия изменениям нормативно-правового регулирования градостроительной деятельности могут явиться причиной отказов в выдаче разрешительной документации и повлечь за собой значительные финансовые потери.

ГПЗУ

С 2017 года ГПЗУ утратил статус документа по планировке территории и стал носить информационный характер, представляя собой документ, фиксирующий градостроительный статус земельного участка («ЗУ») на дату его выдачи. ГПЗУ выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции ОКС на ЗУ. В частности, он содержит информацию из документов территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативов градостроительного проектирования, документации по планировке территории, единого государственного реестра недвижимости, и т.д.

Согласно ч. 10 ст. 57.3 Градостроительного Кодекса Российской Федерации («ГрК РФ»), информация, указанная в ГПЗУ, может быть использована для подготовки проектной документации и РнС в течение трех лет со дня его выдачи^[1].

РнС

Строительство по общему правилу, осуществляются на основании РнС.

В соответствии с ч. 1 ст. 51 ГрК РФ РнС представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания (за исключением случаев, если в соответствии ГрК РФ подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), а также допустимость размещения ОКС на ЗУ в соответствии с разрешенным использованием такого ЗУ и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Ч. 13 ст. 51 ГрК РФ перечисляет в качестве оснований отказа в выдаче РнС несоответствие представленных документов:

• требованиям к строительству, реконструкции ОКС, установленным на дату выдачи представленного для получения РнС ГПЗУ
• разрешенному использованию ЗУ и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации (к ограничениям в первую очередь относятся ограничения использования ЗУ в зонах с особыми условиями использования территорий («ЗОУИТ»)^[2], а также иные ограничения в соответствии со ст. 56 Земельного Кодекса Российской Федерации^[3])

Таким образом, закон требует, чтобы на дату выдачи РнС ОКС соответствовал требованиям к строительству, которые были установлены на дату выдачи предоставленного для выдачи РнС ГПЗУ, а также разрешенному использованию ЗУ и ограничениям^[4], установленным на дату выдачи РнС.

Вместе с тем недавняя практика Верховного Суда Российской Федерации («ВС РФ») вносит неопределенность в указанное регулирование с точки зрения значимости сведений, указанных в ГПЗУ, в части требований к строительству, предусмотренных правилами землепользования и застройки («ПЗЗ»). Так, в Определении от 17 апреля 2025 года № 308-ЭС24-20719 по делу № А32-532-2/2023 ВС РФ признал возможность отказа в выдаче РнС^[5] при наличии действующего ГПЗУ, допускающего строительство спорного объекта^[6], в связи с внесением изменений в ПЗЗ, направленных на запрет точечного строительства многоквартирных домов и связанных с дефицитом объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры^[7]. Суд посчитал, что выдача РнС многоквартирного девятиэтажного дома в отсутствие надлежащего обеспечения объектами социальной и инженерной инфраструктуры повлечет нарушение публичных интересов и прав неопределенного круга лиц, в том числе будущих жильцов планируемого к строительству дома.

Кроме того, ВС РФ ранее также поддерживал^[8] позицию судов, которые в ситуации конфликта обновленных в части требований к высотности объекта норм ПЗЗ и действующего ГПЗУ, отдали приоритет ПЗЗ и признали отказ в выдаче РнС законным^[9].

Вместе с тем, с учетом специфики указанного дела, полагаем, что практика может пойти по двум путям: по узкому – делая отклонения от нормы ч. 10 ст. 57. 3 ГрК РФ, которая предполагает возможность использования сведений, указанных в ГПЗУ в части требований к строительству в течение срока его действия, только в случаях, когда речь идет об изменениях, связанных с инфраструктурной нагрузкой, или широкому – допуская возможность отказа в выдаче РнС во всех случаях, когда речь идет о публичном интересе, что по сути делает перечень оснований отказа в выдаче РнС, указанный в ч. 13 ст. 51 ГрК РФ открытым.

РнВ

РнВ представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства ОКС в полном объеме в соответствии с РнС, проектной документацией, а также соответствие построенного ОКС требованиям к строительству, установленным на дату выдачи представленного для получения РнС ГПЗУ, разрешенному использованию ЗУ, а также ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 и 5 ч. 6 ст. 55 ГрК РФ основаниями для отказа в выдаче РнВ является несоответствие ОКС требованиям к строительству, реконструкции ОКС, установленным на дату выдачи представленного для получения РнС ГПЗУ, а также разрешенному использованию ЗУ и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации на дату выдачи РнВ.

Вместе с тем, п. 3 ч. 10 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» («Закон № 191-ФЗ») установлено исключение из правила п. 5 ч. 6 ст. 55 ГрК РФ, действующее до 1 января 2026 года.

Указанное исключение было введено в интересах застройщиков Федеральным законом от 29 декабря 2020 года № 468-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и первоначально действовало до 1 января 2024 года, затем срок его действия был продлен.

Согласно данной норме, в случае, если РнС было получено до 1 января 2023 года, и при этом не было получено РнВ, отказ в выдаче РнВ осуществляется в случае несоответствия такого ОКС разрешенному использованию ЗУ и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации на дату выдачи РнС такого ОКС.

Следовательно, в случае, если указанные условия соблюдаются, вид разрешенного использования ЗУ и ограничения, установленные в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, фиксируются на дату выдачи РнС для целей получения РнВ^[4].

Таким образом, с точки зрения закона вид разрешенного использования ЗУ и ограничения прав на ЗУ должны быть актуальными, как на момент выдачи РнС, так и на момент выдачи РнВ (с учетом исключения, установленного применительно к РнВ Законом № 191-ФЗ), а требования к строительству «замораживаются» на время строительства объекта в ГПЗУ. Вместе с тем судебная практика складывается таким образом, что и изменение требований к строительству может помешать застройщику получить необходимое разрешение. По этой причине застройщик вынужден находиться в состоянии неопределенности, принимая на себя все сопутствующие риски, для избежания которых ему необходимо непрерывно отслеживать изменения законодательства и принимать своевременные меры.

_______________________________________________

[1] ГПЗУ имеет значение также для прохождения экспертизы проектной документации. В течение полутора лет с даты выдачи ГПЗУ проектная документация проверяется на соответствие требованиям, действующим на дату выдачи ГПЗУ. По истечении этого срока – на соответствие требованиям, действующим на дату поступления проектной документации на экспертизу (ч. 5.2 ст. 49 ГрК РФ). Таким образом, после истечения полутора лет с даты выдачи ГПЗУ существует риск появления дополнительных требований к содержанию проектной документации при проведении экспертизы.

[2] В качестве источников сведений о ЗОУИТ могут быть использованы: выписка из ЕГРН об объекте недвижимости (разделы «особые отметки», «сведения о частях объекта недвижимости»), выписка из ЕГРН о ЗОУИТ, публичная кадастровая карта, ИСОГД, выписка из ИСОГД, генплан, ПЗЗ, ППТ / ПМТ, ГПЗУ, правоустанавливающие документы на ЗУ, осмотр местности в режиме спутника на онлайн картах (в т.ч, wikimapia.org) на предмет окружения, выезд на местность.

[3] Перечень ограничений, которым должен соответствовать вводимый в эксплуатацию ОКС, на практике может быть довольно обширным.

[4] В рамках подготовки данного обзора мы подробно не останавливаемся на вопросах, связанных с особенностями строительства в ЗОУИТ и последствиями такого строительства.

[5] Обосновывая свою позицию, ВС РФ, в том числе, обратил внимание на значимость общих принципов, на которых основывается законодательство о градостроительной деятельности, в частности, принципа обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, а также принципов подготовки ПЗЗ, обозначенных в ч. 5 ст. 27 Градостроительного Кодекса Краснодарского края, одним из которых является ограничение нового строительства объектов капитального строительства жилого назначения, апарт-отелей и комплексов апартаментов (за исключением реконструкции указанных объектов без увеличения их этажности).

[6] Согласно представленному для целей выдачи РнС ГПЗУ, ЗУ расположен в территориальной зоне «Ж-4» – многоквартирная жилая застройка высотой до 36 м.

[7] ПЗЗ был дополнен пунктом, согласно которому на территории муниципального образования запрещены строительство, реконструкция ОКС жилого назначения, за исключением: 1) строительства индивидуальных жилых домов, садовых домиков; строительства ОКС жилого назначения в рамках реализации договоров о комплексном развитии территории («КРТ») при наличии соглашения, заключенного в целях восстановления прав граждан, включенных в реестр проблемных объектов, предусмотренный ч. 1.1 ст. 23.1 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»; строительства ОКС жилого назначения, осуществляемое в рамках реализации договоров о КРТ, заключенных до внесения в ПЗЗ соответствующих изменений; строительства ОКС жилого назначения, финансирование (софинансирование) которых осуществляется из средств федерального, регионального, местного бюджета; реконструкции существующих ОКС жилого назначения в существующих параметрах.

[8] Определение ВС РФ от 29 августа 2023 года № 307-ЭС23-14894.

[9] Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14 июня 2023 года № Ф07-4642/2023 по делу № А21-6004/2022.

[10] См., например, Решение Березовского городского суда Свердловской области от 22 августа 2024 года № а-1104/2024 (УИД 66RS0022-01-2024-001070-21), Постановление Арбитражного суда Московского округа от 7 марта 2023 года № Ф05-2876/2023 по делу № А40-264643/2021.