Влияние Седьмых подзон приаэродромных территорий на использование участков. Риски и пути решения для бизнеса
Команда BIRCH подготовила обзор о характере ограничений в границах Седьмых подзон, случаях неприменения таких ограничений и рекомендациях для правообладателей участков, включенных в границы Седьмых подзон.
Тенденция установления Седьмых подзон приаэродромных территорий
В связи с активной работой Роспотребнадзора по установлению седьмых подзон приаэродромной территории различных аэродромов («Седьмая подзона») в последние два года все большую значимость приобретает вопрос об использовании земельных участков, включенных в границы указанных подзон.
Особое внимание к данной проблематике обосновывается характером ограничений, которые могут быть установлены для участков и объектов недвижимости, расположенных в границах Седьмой подзоны. Данные ограничения направлены на защиту людей от негативного физического воздействия в виде шума, возникающего от полета воздушных судов (пп. 7 п. 3 ст. 47 Воздушного кодекса РФ).
В действующем законодательстве не закреплен исчерпывающий перечень ограничений, которые могут быть установлены для участков, включенных в Седьмую подзону. Вместе с тем, данные ограничения определяются в соответствии с методикой, утвержденной приказом Роспотребнадзора от 7 декабря 2022 года № 664 («Методика»).
В соответствии с Методикой в Седьмой подзоне могут быть установлены следующие виды ограничений:
- запрет нового строительства нормируемых объектов
- запрет размещения (эксплуатации) нормируемых объектов без реализации шумозащитных мероприятий по исключению повышенного шумового воздействия
К нормируемым объектам Методика относит социальные объекты (больницы, санатории, дома отдыха, пансионаты, интернаты, здания стационарных организаций социального обслуживания, здания образовательных организаций) и жилые объекты (жилые дома, общежития).
При этом на практике к нормируемым объектам также относят библиотеки, кафе, рестораны, столовые, театры, спортивные залы, магазины, предприятия бытового обслуживания, гостиницы и иные объекты[1]. Таким образом, для Седьмой подзоны приаэродромной территории соответствующего аэродрома утверждается конкретный перечень нормируемых объектов, который основывается на рекомендациях, отраженных в Методике.
Наиболее резонансными примерами установления Седьмой подзоны стали решения Роспотребнадзора и Росавиации в отношении аэродрома Уйташ (Махачкала) и аэродрома Шереметьево (Москва). В Махачкале большая часть города оказалась в Седьмой подзоне аэродрома Уйташ. В случае с Шереметьево в границы Седьмой подзоны попали сразу несколько крупных населенных пунктов (Лобня, Менделеево, Дедовск).
Установление Седьмой подзоны аэродрома Уйташ вызвало среди физических лиц, которым уполномоченные органы отказали в выдаче разрешения на строительство или направили уведомление о недопустимости строительства жилых домов, настолько большое число обсуждений, жалоб и судебных разбирательств, что в начале 2025 года (спустя чуть больше года с момента установления приаэродромной территории аэродрома Уйташ) территория столицы Дагестана полностью была исключена из Седьмой подзоны приаэродромной территории указанного аэродрома.
Решение Роспотребнадзора об установлении Седьмой подзоны в отношении аэродрома Шереметьево было принято только в начале 2025 года, в связи с чем общественные обсуждения границ данной территории только набирают обороты.
А могут ли ограничения Седьмой подзоны не применяться?
Законодательство устанавливает ряд случаев, когда ограничения, связанные с установлением Седьмых подзон, не подлежат применению.
Например, к таким случаям относятся:
- расположение садового (дачного) дома, построенного до установления приаэродромной территории, в границах любой из первых шести подзон приаэродромной территории (п. 27.1 ст. 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ («Закон № 342-ФЗ»)
- расположение участка и объектов недвижимости, права на которые приобретены до установления седьмой подзоны приаэродромной территории, в границах указанной подзоны (п. 13 ст. 4 Федерального закона от 1 июля 2017 года № 135-ФЗ («Закон № 135-ФЗ»)
Согласно п. 27.1 ст. 26 Закона № 342-ФЗ ограничения, установленные в связи с включением участков в границы приаэродромной территории (не только Седьмой подзоны, но и иных подзон) не распространяются на здания и сооружения (за исключением тех зданий и сооружений, в отношении которых приняты решения о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями), построенные до установления соответствующей подзоны и расположенные в границах участков, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства для собственных нужд, индивидуального жилищного строительства, строительства гражданами гаражей для собственных нужд.
На практике судебные споры со ссылкой на п. 27.1 ст. 26 Закона № 342-ФЗ не являются широко распространенными, и данная правовая норма реже используются для защиты интересов правообладателей по сравнению с п. 13 ст. 4 Закона № 135-ФЗ.
П. 13 ст. 4 Закона № 135-ФЗ целенаправленно был введен с целью регулирования использования объектов недвижимости после установления Седьмых подзон и активно используется, прежде всего, физическими лицами для обоснования отсутствия необходимости применения ограничений Седьмой подзоны к объектам недвижимости, включенным в ее границы. Так, по состоянию на июль 2025 года было инициировано более 140 судебных споров, связанных с использованием участков в границах Седьмых подзон, со ссылкой на вышеуказанную правовую норму, более 110 из которых инициированы физическими лицами с целью строительства жилых домов на принадлежащих им участках.При этом законодательство также позволяет использовать п. 13 ст. 4 Закона № 135-ФЗ юридическим лицам в целях реализации девелоперских проектов в границах участков, включенных в Седьмые подзоны.
В соответствии с п. 13 ст. 4 Закона № 135-ФЗ ограничения использования участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности, установленные в Седьмой подзоне, не подлежат применению в следующих случаях:
- если участок и (или) объект недвижимости был приобретен до дня установления Седьмой подзоны
- если разрешение на строительство было получено до дня установления Седьмой подзоны
- если для строительства/реконструкции объектов недвижимости, расположенных в границах участка, включенного в территорию Седьмой подзоны, не требуется получение разрешения на строительство и строительство/реконструкция таких объектов начато до установления Седьмой подзоны
Несмотря на то, что в п. 13 ст. 4 Закона № 135-ФЗ содержится довольно конкретное описание случаев, в которых ограничения Седьмой подзоны не подлежат применению, на практике все-равно возникают споры о возможности применения указанных положений при определенных обстоятельствах.
Вышеуказанные споры в зависимости от фактических обстоятельств можно разделить на три группы:
- права на участок возникли у истца до установления Седьмой подзоны и строительство объекта (как на основании разрешения, так и посредством направления уведомления) также было начато/завершено до установления Седьмой подзоны («Первая группа»)
- права на участок возникли у истца после установления Седьмой подзоны и он планирует приступить к строительству после установления Седьмой подзоны («Вторая группа»)
- права на участок возникли у истца до установления Седьмой подзоны и он планирует приступить к строительству после установления Седьмой подзоны («Третья группа»)
Первая группа обстоятельств позволяет применить правообладателю п. 13 ст. 4 Закона № 135-ФЗ и достроить/эксплуатировать построенный объект недвижимости без учета ограничений Седьмой подзоны. Суды встают на сторону правообладателей, приходя к выводу о законности осуществления строительства и возможности эксплуатации построенных объектов после установления Седьмой подзоны, если права на участки были приобретены до установления Седьмой подзоны и строительство начато/завершено до установления Седьмой подзоны[2].
Возможность завершения строительства после установления Седьмой подзоны со ссылкой на п. 13 ст. 4 Закона № 135-ФЗ является исключением из общего правила, установленного п. 5 ч. 6 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ, согласно которому одним из оснований для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию («РнВ») является несоответствие построенного объекта ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством РФ на дату выдачи РнВ.
Так, в случае если строительство объекта на участке, включенном в границы любой из первых шести подзон приаэродромной территории, было начато до установления соответствующей подзоны приаэродромной территории и завершено после ее установления, а построенный объект не соответствует ограничениям данной подзоны, то уполномоченный орган вправе отказать правообладателю в выдаче РнВ и суд может признать подобный отказ законным[3].
Однако если основанием для отказа в выдаче РнВ является несоответствие построенного объекта ограничениям Седьмой подзоны, то правообладатель участка вправе оспорить такой отказ со ссылкой на п. 13 ст. 4 Закона № 135-ФЗ.
Более подробную информацию об особенностях влияния градостроительных изменений на ход строительства смотрите в нашем обзоре «Изменение градостроительных требований на разных этапах инвестиционной стадии проекта» по ссылке.
При наличии Второй группы обстоятельств у правообладателя, исходя из ограничений к моменту приобретения прав на объекты недвижимости, установленных в п. 13 ст. 4 Закона № 135-ФЗ, отсутствует возможность не соблюдать ограничения Седьмой подзоны со ссылкой на вышеуказанную правовую норму. Суды отказывают в удовлетворении требований правообладателей об оспаривании отказов в выдаче разрешений на строительство или о признании прав на построенные объекты недвижимости, ссылаясь на то, что права на участок возникли после установления Седьмой подзоны[4].
Наиболее дискуссионной является возможность неприменения ограничений Седьмой подзоны при наличии Третьей группы обстоятельств. По данному вопросу судебная практика все еще формируется и мнения судов сильно различаются. Существуют два альтернативных судебных подхода к толкованию п. 13 ст. 4 Закона № 135-ФЗ:
- согласно первому подходу, в случае если на дату возникновения прав на участок ограничения, аналогичные ограничениям Седьмой подзоны, отсутствовали, то ограничения Седьмой подзоны после ее установления не подлежат применению в отношении деятельности правообладателя на участке (в том числе в части жилищного строительства)[5]
- второй подход предполагает недопустимость применения п. 13 ст. 4 Закона № 135-ФЗ к обоснованию возможности строительства объектов после установления ограничений Седьмой подзоны, если их строительство не было начато до установления Седьмой подзоны (даже если до установления Седьмой подзоны строительство объектов допускалось на основании согласия собственника аэродрома)[6]
Если суд все же встанет на сторону уполномоченных органов и признает, что строительство объектов в границах участков с учетом ограничений Седьмой подзоны недопустимо, то правообладатель вправе получить компенсацию, о чем более подробно указано в следующим подразделе этого обзора.
Необходимо отметить, что в случае, если правообладатель участка/объекта недвижимости докажет, что ограничения, установленные в Седьмой подзоне, не подлежат применению к его участку/объекту недвижимости в соответствии с п. 13 ст. 4 Закона № 135-ФЗ, такой правообладатель лишится возможности требовать вышеуказанную компенсацию.
Таким образом, риски, связанные с невозможностью осуществления строительства на участках после установления Седьмых подзон, могут быть высокими и необходимо в каждой конкретной ситуации уделять особое внимание юридической оценке фактических обстоятельств с целью определения наименее рискованного способа использования недвижимого имущества в границах Седьмых подзон.
В некоторых случаях решения Роспотребнадзора об установлении Седьмых подзон отсутствуют в публичных источниках, а сведения о координатах границ Седьмых подзон могут быть внесены в Единый государственный реестр недвижимости («ЕГРН») и в Национальную систему пространственных данных с задержкой. Учитывая вышеизложенное, до приобретения участка в целях строительства/до начала строительства на ранее приобретенном участке важно произвести детальный градостроительный анализ участка, основывающийся не только на сведениях ЕГРН, но и на картографических материалах и данных новостных порталов уполномоченных органов, доступных в публичных источниках.
Что делать правообладателям, если ограничения Седьмой подзоны все же подлежат применению?
Законодатель предусмотрел в Земельном кодексе РФ («ЗК РФ») два способа защиты прав для правообладателей зданий, сооружений и участков, которые попали в границы зон с особыми условиями использования территорий (к данным зонам относятся в том числе и приаэродромные территории, включая их седьмые подзоны).
Так, правообладатели в случае ограничения их прав в связи с установлением зон с особыми условиями использования территорий вправе по своему выбору:
- требовать возмещения убытков на основании ст. 57.1 ЗК РФ
- требовать выкупа объектов недвижимости и выплаты компенсации в связи с выкупом на основании ст. 107 ЗК РФ
Каждый из способов обладает рядом особенностей, которые необходимо учесть перед обращением в суд (в том числе особый порядок взаимодействия правообладателей и уполномоченных органов/правообладателей объектов, для целей эксплуатации которых была установлена соответствующая зона с особыми условиями использования территорий).
_______________________________________________
[1] См., например, решение Роспотребнадзора №2/ПАТ от 23 января 2025 года об установлении Седьмой подзоны аэродрома Шереметьево (Москва).
[2] См., например, Апелляционное определение Астраханского областного суда от 7 февраля 2024 года по делу № 33а-610/2024, Решение Северобайкальского городского суда Республики Бурятия от 30 сентября 2022 года по делу № 2а-1047/2022.
[3] См., например, Решение Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 8 июня 2021 года по делу № 2а-3684/2021.
[4] См., например, Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 5 мая 2023 года по делу № А71-12209/2022.
[5] См., например, Апелляционное определение Курского областного суда от 18 февраля 2025 года № 33а-441/2025.
[6] См., например, Решение Ярославского районного суда Ярославской области от 21 декабря 2022 года по делу № 2-578/2022.
Открыть в PDF