Регулирование видов разрешенного использования земельных участков. Часть 1
В связи с введением нового регулирования ВРИ земельных участков команда BIRCH подготовила обзор базовых положений регулирования определения и изменения ВРИ.
Ранее в обзоре основных изменений в регулировании недвижимого имущества в 2026 году мы обращали внимание на то, что с 1 марта 2026 года вступают в силу положения Федерального закона № 295-ФЗ («Закон»), которые закрепляют в Земельном кодексе РФ («ЗК РФ») новую главу, посвященную регулированию установления и изменения видов разрешенного использования («ВРИ») земельных участков, а также уточняют положения Градостроительного кодекса РФ («ГрК РФ»), связанные с регулированием ВРИ земельных участков.
В связи с введением нового регулирования ВРИ земельных участков команда BIRCH решила подготовить серию справочных материалов, описывающих наиболее значимые изменения в регулировании ВРИ. Первая часть материалов посвящена обзору базовых положений регулирования определения и изменения ВРИ.
Определение ВРИ
Закон закрепляет понятие «ВРИ»:
«ВРИ представляет собой вид деятельности, которую с учетом ограничений, установленных в соответствии с настоящим Кодексом (ЗК РФ), другими федеральными законами, допускается осуществлять на земельном участке, а также над и под его поверхностью, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами».
Ранее на законодательном уровне понятие ВРИ отсутствовало. На практике суды применяли термин «разрешенное использование» земельного участка, под которым понимались все ВРИ участка, предусмотренные градостроительным регламентом для территориальной зоны, в границах которой был расположен земельный участок[1].
Что важно:
- ВРИ включает в себя деятельность не только на земельном участке, но и над и под его поверхностью[2]
- разрешенное использование (назначение) зданий или сооружений должно соответствовать ВРИ земельного участка, на котором они расположены[3]
Типы ВРИ
Сохраняется ранее существовавшее разделение ВРИ на основные, вспомогательные и условно-разрешенные, а также возможность установления в отношении одного земельного участка одновременно нескольких основных, вспомогательных и условно-разрешенных ВРИ.
ВРИ должен соответствовать классификатору, утвержденному Росреестром.
Закон дублирует ранее включенное в ГрК РФ правило, согласно которому земельные участки или объекты капитального строительства, ВРИ которых не соответствуют ВРИ, установленным действующим законодательством, могут быть использованы без установления срока приведения их в соответствие с актуальными ВРИ, предусмотренными законодательством.
Закон устанавливает запрет на использование земельного участка исключительно в соответствии со вспомогательным ВРИ (т.е. без использования в соответствии с основным ВРИ)[4]. При планировании использования участка необходимо правильно распределить площадь участка, используемую в соответствии с основным ВРИ и вспомогательным ВРИ. Для целей минимизации возможных рисков площадь, используемая в соответствии со вспомогательным ВРИ, не должна превышать половину площади участка.
Выбор ВРИ
Нормы Закона, определяющие момент, когда ВРИ считается выбранным, и регулирующие необходимость внесения вспомогательных ВРИ в ЕГРН, во многом дублируют положения, ранее содержащиеся в статье 7 ЗК РФ:
- основные и условно-разрешенные ВРИ считаются выбранными с момента внесения сведений о соответствующих ВРИ в ЕГРН
- перед подачей заявления в Росреестр о внесении в ЕГРН условно-разрешенного ВРИ необходимо провести публичные слушания и с учетом результатов данных слушаний получить разрешение уполномоченного органа на использование земельного участка в соответствии с условно-разрешенным ВРИ
- вспомогательные ВРИ в ЕГРН отдельно вносить не требуется[5]
Какие ВРИ применимы к земельному участку?
Законодатель установил новый порядок определения применимых ВРИ. С 1 марта 2026 года на законодательном уровне перечисляются правовые акты, регламентирующие порядок определения допустимых ВРИ в отношении земельных участков, относящихся к тем или иным категориям земель.
|
Категория земель/цель использования земельных участков |
Наименование правового акта |
|
Земли населенных пунктов (в том числе в границах ООПТ, расположенных в населенных пунктах) |
Градостроительные регламенты ПЗЗ |
|
Земли лесного фонда (за исключением нелесных участков и участков в границах ООПТ федерального значения) |
Лесохозяйственный регламент |
|
Земли ООПТ (за исключением участков, расположенных в границах населенных пунктов) |
Положение об ООПТ |
|
Иные категории земель |
Правовой акт определяется с учетом категории земель, цели использования земельного участка и требований отдельных федеральных законов |
|
Участки, предназначенные согласно утвержденной документации по планировке территории («ДПТ») для строительства линейных объектов, транспортно-пересадочных узлов, а также участки в границах ОЭЗ, ИНТЦ, СЭЗ, ТОСЭР, участки общего пользования и искусственные участки |
ДПТ |
|
Участки, предназначенные для осуществления пользования недрами |
Лицензия на пользование недрами |
|
Участки, используемые в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства |
Решение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в области обороны страны и безопасности государства, в области мобилизационной подготовки и мобилизации |
Таким образом, в рамках подготовительного этапа девелоперских проектов при анализе градостроительного потенциала участка необходимо учитывать не только требования ПЗЗ, но и положения всех применимых к соответствующему участку регламентов, ДПТ и правовых актов, регулирующих ВРИ.
ВРИ участков при отсутствии градостроительных регламентов
На законодательном уровне разрешен существовавший длительное время спорный вопрос о возможности изменения ВРИ участков[6], на которые действие установленных градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не подлежат установлению.
Закон уточняет содержание нескольких статей ГрК РФ, в частности следующих положений статьи 36 ГрК РФ:
- в части 4 статьи 36 ГрК РФ в редакции от 1 марта 2026 года прямо указано, что на земельные участки, ВРИ которых устанавливается на основании ДПТ, действие градостроительных регламентов не распространяется
- согласно части 6 статьи 36 ГрК РФ в редакции от 1 марта 2026 года градостроительные регламенты не устанавливаются для земель и земельных участков, в отношении которых ВРИ устанавливаются иными видами регламентов использования земель
Использование участков без учета установленных ври
Впервые на законодательном уровне установлен перечень случаев, когда земельные участки могут быть использованы независимо от установленных ВРИ и категории земель.
К таким случаям относятся:
- размещение геодезических пунктов, лесохозяйственных и иных специальных знаков
- возведение некапитальных строений
- строительство, реконструкции и эксплуатации линейных объектов (если для их строительства не требуется разработка ДПТ)
- ограждение земельных участков в границах определенных зон, земель, территорий
- обеспечение обороны страны и безопасности государства
- иные случаи, предусмотренные федеральными законами
Законодатель оставил перечень случаев открытым, что потенциально может свидетельствовать о том, что в будущем количество целей использования земельных участков, не соответствующих ВРИ и категории земель, будет увеличиваться.
На первый взгляд, упрощается порядок использования земельных участков, что повлечет уменьшение числа судебных споров, связанных со строительством объектов для целей эксплуатации основного здания/сооружения в границах земельных участков. Однако перечень случаев использования участков независимо от установленных ВРИ является открытым, маловероятно, что данный перечень может быть в дальнейшем дополнен случаями использования участков в целях строительства каких-либо коммерческих объектов.
_______________________________________________
[1] Решение Арбитражного суда Ярославской области от 28 сентября 2024 года по делу № А82-8375/2024, Решение Арбитражного суда Свердловской области от 30 мая 2022 года по делу № А60-66538/2021.
[2] Данное положение Закона соответствует ранее установленному в статье 36 ГрК РФ функциональному назначению градостроительного регламента, которым предусматриваются допустимые ВРИ для земельных участков: «градостроительный регламент определяет правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков».
[3] Данное положение Закона основано на части 1 статьи 55.24 ГрК РФ, согласно которой эксплуатация зданий и сооружений осуществляется в соответствии с их разрешенным использованием (назначением) и с соблюдения разрешенного использования земельных участков, на которых расположены указанные объекты недвижимости.
[4] Ранее аналогичный подход в отношении данного вопроса был сформирован ВС РФ. Пункт 18 «Обзора судебной практики ВС РФ № 2(2022)», утвержденного Президиумом ВС РФ 12 октября 2022 года.
[5] До декабря 2021 года вопрос о необходимости внесения вспомогательного ВРИ в ЕГРН оставался неурегулированным, в связи с чем на практике возникали многочисленные судебные споры, связанные с привлечением землепользователей к административной ответственности за использование участка в соответствии с вспомогательным ВРИ, который был установлен градостроительным регламентом, но не был внесен в ЕГРН. Данные действия квалифицировались контрольными органами как использование участка не по целевому назначению.
В октябре 2020 года КС Суд РФ, разрешая вопрос о соответствии Конституции РФ части 1 статьи 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях, пришел к выводу, что «до внесения в законодательство необходимых изменений собственники (правообладатели) земельных участков не могут быть принуждены к внесению каких-либо сведений в ЕГРН в случае, когда они в дополнение к основному виду разрешенного использования принадлежащих им земельных участков самостоятельно выбирают вспомогательный ВРИ».
В продолжение позиции КС РФ был принят Федеральный закон № 493-ФЗ от 30 декабря 2021 года, на основании которого статья 7 ЗК РФ была дополнена следующим положением: «Внесение в ЕГРН сведений о вспомогательных ВРИ земельного участка не требуется».
[6] В текущей редакции статьи 36 ГрК РФ перечислены случаи, когда действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки и когда градостроительные регламенты не устанавливаются.
Согласно позиции ВС РФ, отсутствие иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, означает невозможность изменения ВРИ земельных участков.
Таким образом, на практике правообладатели земельных участков, в отношении которых градостроительные регламенты не подлежат установлению или не распространяют свое действие, как правило, получают отказы со стороны Росреестра или уполномоченных органов публичной власти, осуществляющих полномочия по распоряжению публичной собственностью, в изменении ВРИ данных земельных участков (Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 22 сентября 2021 года № 36-КАД21-3-К2, Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 15 января 2025 года № Ф06-10544/2024 по делу № А55-2094/2024).
Авторы
- Дарья Чуева, советник
- Денис Михайличенко, старший юрист
- Мария Могилина, младший юрист